汉光武帝刘秀是东汉王朝的建立者。在刘秀在位的几十年中，采取了一系列的措施以纠正西汉末年的弊政，试图解决西汉以来的社会问题。刘秀在位的几十年，汉朝经济又重新恢复起来，社会趋于稳定，奠定了明章之治奠定了基础。不同于汉武帝采取的强硬政策，刘秀实行“柔道治天下”，这种治国方式和西汉初年的“无为而治”具有一些相同之处，但是又有很大的区别。“柔道治天下”还是比较强调合理的作为，通过温和的手段来推动社会进步。刘秀的柔道治国为中国古代王朝提供了一种新的治国模式，因此备受重视。

一，退功臣而进文吏

所谓“狡兔死，走狗烹；飞鸟尽，良弓藏；敌国破，谋臣亡。”在中国古代史上，杀开国功臣似乎是一种司空见惯的现象。如西汉初年，刘邦以分封诸侯的方式来犒劳诸侯。但是这种方式使得封建诸侯对皇权产生了威胁。因此在刘邦分封不久，就通过各种手段废除了这些诸侯，导致韩信、英布、彭越等死于非命。然而这些功臣对江山社稷立下汗马功劳，就因为位高权重而被杀，这是十分不公平不合理的。

刘秀雕像

刘秀在统一天下后，已经注意到的这个问题，因此也出台了一些能够两全其美的政策来化解这些危机和矛盾。首先，刘秀给予开国将领以丰厚的经济待遇，以及爵位。如开国功臣“云台廿八将”及王常、李通、窦融、卓茂等都被封侯。第二，将拥有重兵的将领调离首都洛阳，命令他们驻扎在边地。如冯异、岑彭、耿弇、王霸等都长期驻守边疆外地。这样的措施有两大好处，一是可以继续发挥这些将领的军事才能，以应对边疆危机；二是防止他们在京城干预政治，引发全国性的影响。第三，就是对功臣“不任以吏职”。东汉初年，这些功臣大部分都是武将，对于行政事务是难以胜任的。因此刘秀他们优游享乐以度天年，从而避免他们任吏职而堵塞进贤之路。

云台廿八将之首——邓禹

刘秀注意防范另外一大势力是外戚。外戚虽然不是功臣，但是却往往能够影响一个王朝的走向，西汉初期的吕后专权也就是先例。刘秀建立东汉后就规定后族外戚不能封侯和参与政务。在东汉前期，都十分防范外戚，因而东汉前期的政局都十分稳定，没有出现外戚干政的现象。

皇后阴丽华

刘秀的这些政策，不仅有利于稳定东汉初年的局势，还有利于从“马上得天下”迅速转变为以文臣治天下。在安顿好功臣之后，刘秀就开始召集“天下俊贤”，以充实官僚系统。这其中许多是西汉末年文官，因为不满意王莽而隐居山林。刘秀认为他们十分具有气节，对汉家王朝有情怀，因而可以任用。同时这些人熟悉汉代的典章制度，有丰富的行政经验，因而对汉朝的重建是十分有利的。同时，刘秀还恢复了汉武帝以来的察举制，从制度上为官僚系统提供保障。

二，实行休养生息，还汉世之轻法

在西汉历史上，除了汉武帝时期和王莽时期之外，其他时间都采取了轻徭薄赋、休养生息的治国政策。因此这种休养生息也就成为了汉家基本的治国模式。东汉建立后，刘秀鉴于天下初步统一，人民饱受苛政之弊，经济遭遇战争破坏，因此恢复休养生息之法。如刘秀在建国后就开始“厌武事”，有人提及此事，他就说“吾以柔道行之”。

汉朝砖画

在经济上，刘秀恢复了轻徭薄赋的政策，将口赋恢复到了四十钱，将田租恢复到三十税一，并且多次宣布减免赋税。这些都是“文景之治”和“昭宣之治”的固定政策。由于全国刚经济大规模的农民起义，因此还有很多农民还未归田，还处于“盗贼”的状态。刘秀下令官府不能用武力镇压，而是招抚这些“盗贼”回家种地，或者授予土地。在刘秀的这些政策下，大量的农民都回家种地，全国重新恢复宁静，经济开始恢复起来。

反映耕种的汉砖画

在刑法上，刘秀废除了王莽时期的繁重条款，使得百姓得以安心生产。刘秀多次宣布释放过去关押的囚徒，使他们重新回到土地，给农业生产充实劳动力。对于百姓的刑法不断在减轻，但是对于官吏的要求却十分高。刘秀坚持使用“良吏”，他们能够执法不分公卿，爱民如子，是东汉前期吏治清明的宝保障。如南阳太守杜诗在南阳太守杜诗生活节俭，政治清平，省爱民役，他又发明水排，修建水利工程，使得南阳很快富足起来。又例如董宣在执法公正，敢得罪公主，最终得到了刘秀的赏识，被刘秀授予“搏击豪强”的重任，使得京城百官震恐。刘秀本人也坚持节俭的生活，并引导宫廷形成节俭之风。

三，试图解决奴婢问题和土地问题

土地兼并问题和奴婢问题是汉末以来的两大社会问题，王莽就曾经出台“王田”和“私属”两大政策来解决，然而因为破坏了官僚贵族、豪强地主的利益而被迫终止。东汉建立后，奴婢问题和土地问题依然存在，因此刘秀也要采取许多政策试图来解决。不过和王莽“疾风骤雨”的强制改革不同，刘秀的改革属于“温水煮青蛙”似的推进。

从公元26年到公元38年，刘秀先后发布了7次释放奴婢的诏令，这7次诏令针对的范围是不同的。在时间上，基本都是针对王莽时期沦为奴婢的。由于王莽政府被汉朝定为不合法的政府，因而王莽时期的出现的诏令、法律都被废除，而王莽时期沦为的奴婢自然也可以不予承认。在地域上，所涉及到的范围基本都是青州、凉州、益州、徐州等地。这些地方都是刘秀政敌统治区，在这些地方发布诏令可以争取民心，瓦解割据势力。这和美国南北战争期间，林肯政府发布《解放黑人奴隶宣言》有异曲同工之妙。

奴婢

在释放奴婢的诏令基本发布后，刘秀又开始发布提高奴婢地位的诏令。公元35年，刘秀发布三道诏令，禁止杀害、虐待奴婢，保障了奴婢的人身安全。同时，三道诏令发布之后，奴婢的地位已经和平民相差不大。和释放奴婢的诏令不同，提高奴婢地位的诏令是在全国推行的，因此在影响上有着更大广度和深度。而刘秀的针对奴婢的诏令由于推行比较缓和，因而没有遭遇到多大的阻力，使得改革得以推行。但是需要注意，刘秀未能全面要求释放奴婢，这也是为了照顾官僚地主阶级的利益而不得不做出的让步。

释放奴婢的诏令

对比奴婢政策的成功，刘秀的土地政策就相对失败了。全国统一后，刘秀发布了“度田”诏令，要求在全国范围内重新丈量和分配土地，以确立税赋标准。这个措施是针对西汉以来土地兼并严重而提出的。然而该措施明显触犯了大地主、大官僚的利益，因而全国掀起了反对之声。刘秀试图强行推行“度田”，但是执行者也不敢认真执行，使得“度田”成为了一纸空文。刘秀对此也无可奈何，最终废除了“度田”的诏令。不过有许多学者的研究表明，刘秀“度田”政策实际上并未失败，只是放慢了速度，最终到汉安帝时期基本清查完毕全国的土地数量。

汉代地主庭院

从刘秀的土地政策奴婢政策可以看出，刘秀试图在下层人们和上层阶级中寻找一个平衡点，以平和、妥协的方式去推动社会的改革和进步，则恰恰就是“柔道治国”。有人认为刘秀的改革不彻底，应该加以批评。但是改革并不能采取绝对的政策，不然就会引发重大的动荡，这也是一种“中庸之道”